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黨中央、國務(wù)院高度重視危險廢物污染防治工作。危險廢物污染防治是生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護的重要方面，是打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要內(nèi)容。危險廢物污染防治工作的深入推進，推動了危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的不斷釋放，也對危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了更高的要求。研究危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，理順制度—需求—市場—產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，解決危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)和市場發(fā)展中存在的問題，引導(dǎo)和規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是落實固體廢物管理和促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)要求的重要內(nèi)容，對提高危險廢物污染防治產(chǎn)業(yè)支撐能力具有重要的現(xiàn)實意義。
一、危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)和市場現(xiàn)狀
1.1 發(fā)展歷程
我國危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了由政府推動到市場化發(fā)展的歷程。1995年，我國《固體廢物污染環(huán)境防治法》出臺，首次從法律層面涉及危險廢物管理相關(guān)內(nèi)容。1995～2002年，我國基本建立起危險廢物處理處置鑒別—處理—排放的標準體系。2003年SARS暴發(fā)，大量醫(yī)療廢物對環(huán)保系統(tǒng)造成嚴重沖擊。2004年1月，原國家環(huán)保總局印發(fā)《全國危險廢物和醫(yī)療廢物處置設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，我國危險廢物處置設(shè)施進入全面建設(shè)階段，危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)進入萌芽發(fā)展階段。經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)市場化程度逐步提高。目前，危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)基本形成了政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場運作的發(fā)展模式。新冠肺炎疫情的暴發(fā)對我國危險廢物處理提出了更高的要求。2020年2月21日，習(xí)近平總書記在中央政治局常務(wù)委員會會議中提出要“加快補齊醫(yī)療廢物、危險廢物收集處理設(shè)施方面短板”。醫(yī)療危險廢物收集處理設(shè)施的加快建設(shè)，將進一步推動危險廢物行業(yè)健康、規(guī)范發(fā)展，行業(yè)發(fā)展再遇新契機。
1.2 處置模式我國的危險廢物處置逐步形成了以第三方治理為主的處置模式。為加強危險廢物管理工作，規(guī)范危險廢物經(jīng)營活動，2004年5月，國務(wù)院印發(fā)實施《危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法》，規(guī)定危險廢物經(jīng)營企業(yè)通過許可證的方式獲得經(jīng)營權(quán)，加快了我國危險廢物處置設(shè)施的建設(shè)，在一定時期、一定程度上促進了危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2011～2018年，我國危險廢物經(jīng)營許可證頒發(fā)情況見圖1。截至2018年年底，全國各省（自治區(qū)、直轄市）頒發(fā)的危險廢物（含醫(yī)療廢物）經(jīng)營許可證共3220份，與2006年相比增長了265%。2018年，全國危險廢物（含醫(yī)療廢物）經(jīng)營單位核準收集和利用處置能力達到10 212萬t/a，經(jīng)營單位實際收集和利用處置量為2697萬t，與2006年相比增長了807%。
1.3 產(chǎn)業(yè)規(guī)模我國危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)規(guī)模達到千億元，處于快速成長期。目前，我國危險廢物產(chǎn)生量保持較高的增長。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2019》數(shù)據(jù)，2011年到2017年，我國危險廢物的產(chǎn)生量由3431萬t上升到6937萬t，增長了102%（見圖2）。隨著環(huán)保督察推動隱性需求釋放，危險廢物歷史存量和當期增量雙層疊加，將推動危險廢物處置量進一步攀升。預(yù)計到2020年，我國危險廢物產(chǎn)生量將突破億噸，危險廢物市場規(guī)模將達到千億級。目前，由于各省（自治區(qū)、直轄市）危險廢物處置市場需求和處置能力匹配情況不同等原因，危險廢物處置“量價齊升”“量升價降”“量價并降”等現(xiàn)象均有呈現(xiàn)，各地危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平存在差異。但總體而言，我國危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)正處于產(chǎn)業(yè)生命周期的成長階段，發(fā)展空間和發(fā)展?jié)摿^大。
1.4 市場現(xiàn)狀危險廢物行業(yè)集中度低，行業(yè)并購整合案例涌現(xiàn)。“十三五”期間，隨著許可證發(fā)放權(quán)限的下放，大量中小型企業(yè)進入危險廢物處理領(lǐng)域。目前，我國99%的危險廢物經(jīng)營企業(yè)為民營企業(yè)，全國2000多家危險廢物經(jīng)營企業(yè)平均處理規(guī)模僅為2萬t，大部分為年處理能力1萬t以下的小企業(yè)。我國危險廢物經(jīng)營企業(yè)營收前10名的企業(yè)市場份額總量占有率僅為6.8%，總體呈現(xiàn)“小散弱”的特征[2]。相比之下，美國危險廢物經(jīng)營企業(yè)1000余家，營收前10名的企業(yè)市場份額總量占有率超過90%，集中度高，行業(yè)成熟，發(fā)展穩(wěn)健[3]。近年來，我國危險廢物行業(yè)市場整合加速，2018年危險廢物市場并購數(shù)量超過10起。高能環(huán)境以1.68億元并購陽新鵬富礦業(yè)，永清環(huán)保以8.3億元并購高郵康博。隨著危險廢物監(jiān)管加嚴、技術(shù)和管理門檻升高、市場競爭加劇，具備綜合處置能力和較強資金、技術(shù)、管理實力的企業(yè)兼并收購仍將持續(xù)，部分小型企業(yè)將逐步退出。
二、存在的問題
回顧國內(nèi)外危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)和市場的發(fā)展歷程，影響其發(fā)展的因素包括：危險廢物管理的政策制度和監(jiān)管的力度水平；上游產(chǎn)廢產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和產(chǎn)污排污情況；政策對危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)的扶持、引導(dǎo)和規(guī)范；市場化競爭程度與產(chǎn)業(yè)自身技術(shù)水平。對照影響因素，我國危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)和市場存在的主要問題如下：
2.1 監(jiān)管力度和措施手段有待進一步強化
我國對危險廢物處置高度重視，迄今已形成以《國家危險廢物名錄》為靶向，覆蓋從危險廢物鑒別、轉(zhuǎn)移、處置到資質(zhì)、監(jiān)管、處罰的危險廢物治理體系[5]。借鑒國際經(jīng)驗，危險廢物監(jiān)管和處罰力度的加大，是危險廢物治理體系日趨完善的標志，也是危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的根本條件。雖然，我國建立了危險廢物申報登記、排污許可、經(jīng)營許可、轉(zhuǎn)移聯(lián)單、應(yīng)急預(yù)案備案等制度，但對危險廢物污染源種類、數(shù)量、去向、分布、污染性質(zhì)等缺乏精準監(jiān)控的手段，導(dǎo)致部分危險廢物從產(chǎn)生到最終處置的全過程均缺乏監(jiān)管，被隨意處置、非法轉(zhuǎn)移，不僅帶來一定的環(huán)境隱患，也不利于危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)公平競爭、有序發(fā)展。
2.2 存在一定的市場分割和區(qū)域壟斷現(xiàn)象我國危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了從政府推動產(chǎn)業(yè)形成，到經(jīng)營許可制度下的市場導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)成長的過程。經(jīng)營許可制度對導(dǎo)入市場機制，推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強化企業(yè)監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)行為發(fā)揮了重要作用。但經(jīng)營許可范圍和區(qū)域的固定化，導(dǎo)致了市場領(lǐng)域和地區(qū)的分割，限制了企業(yè)經(jīng)營的延展性和流動性。特許經(jīng)營和PPP模式強化了經(jīng)營許可的唯一性，一定程度上形成了區(qū)域壟斷。
2.3 上下游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)移，增加了經(jīng)營風(fēng)險在環(huán)保嚴格監(jiān)管和行業(yè)綠色升級轉(zhuǎn)型的壓力和驅(qū)動下，危險廢物產(chǎn)生企業(yè)推行清潔生產(chǎn)，推進污染物源頭減量，成為必然趨勢。在嚴格監(jiān)管充分釋放危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)市場需求過后，由于上游產(chǎn)業(yè)減污技術(shù)和管理水平的進步、水泥窯處置危險廢物規(guī)模的提升等[8]，傳統(tǒng)危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)將面臨沖擊，行業(yè)發(fā)展將出現(xiàn)拐點。同時，隨著國內(nèi)企業(yè)向西部轉(zhuǎn)移、向東南亞等國家布局等上下游產(chǎn)業(yè)格局變化，將加劇危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整。部分企業(yè)將被淘汰退出，個別危險廢物企業(yè)將迎來擴張機遇。
2.4 危險廢物項目復(fù)雜，行業(yè)整合升級難度大危險廢物行業(yè)存在較高的門檻，主要體現(xiàn)在資質(zhì)、資金、技術(shù)、管理四個方面。危險廢物成分復(fù)雜、類別多，涉及眾多專業(yè)領(lǐng)域，包括環(huán)境工程、水、冶金、生物有機化學(xué)等，工藝技術(shù)標準化推廣難度大。危險廢物收運、儲存及安全處置風(fēng)險大，對處置企業(yè)的設(shè)施及運營管理水平要求高。危險廢物行業(yè)為重資產(chǎn)模式，光大綠色環(huán)保、東江環(huán)保的“在建投資+固定資產(chǎn)+無形資產(chǎn)/總資產(chǎn)”均在40%以上，單體投資項目通常較大，建設(shè)周期較長，對企業(yè)自身現(xiàn)金流周轉(zhuǎn)要求較高[9]。各地區(qū)市場環(huán)境和管理舉措存在差異，增加了企業(yè)并購區(qū)域項目的難度。
三、促進危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)建議
3.1 強化市場運行機制，釋放產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求要堅持“政府引導(dǎo)、地方為主、市場運作、社會參與”的原則，積極引入市場化機制，加快設(shè)施建設(shè)運維，充分釋放產(chǎn)業(yè)需求。加快危險廢物分類收集、集中貯存轉(zhuǎn)運及無害化處置等設(shè)施建設(shè)。各地將危險廢物分類收集、中轉(zhuǎn)庫及無害化處置設(shè)施納入城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施范圍，保障設(shè)施用地。嚴格落實《醫(yī)療廢物管理條例》，強化地方政府的醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)責任，推動醫(yī)療廢物集中處置體系覆蓋各級各類醫(yī)療機構(gòu)。在監(jiān)管體系健全、監(jiān)管效力較高的地區(qū)，開展危險廢物企業(yè)經(jīng)營許可納入排污許可管理試點，探索危險廢物行業(yè)“放管服”舉措，推動形成充分競爭的開放市場。
3.2 嚴格行業(yè)監(jiān)督管理，規(guī)范危險廢物處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展依法嚴厲打擊無證從事危險廢物收集、利用與處置的經(jīng)營活動。依法逐步淘汰規(guī)模小、技術(shù)落后、選址不合理、污染防治和風(fēng)險防控措施不符合要求的危險廢物、醫(yī)療廢物利用處置企業(yè)，積極推進危險廢物經(jīng)營單位升級改造。推行強制性清潔生產(chǎn)審核，引導(dǎo)危險廢物利用處置企業(yè)采用先進適用工藝，科學(xué)發(fā)展。借助“新基建”（新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）契機，鼓勵危險廢物、醫(yī)療廢物處置企業(yè)充分運用物聯(lián)網(wǎng)、全球定位系統(tǒng)等信息技術(shù)，實現(xiàn)危險廢物、醫(yī)療廢物的收集、轉(zhuǎn)移、處置環(huán)節(jié)的信息化、可視化，并與監(jiān)管部門聯(lián)網(wǎng)，增強各環(huán)節(jié)透明度，提高監(jiān)督管理效率和水平，規(guī)范產(chǎn)廢、運廢、治廢、用廢企業(yè)行為。
3.3 完善危險廢物經(jīng)濟政策，保障產(chǎn)業(yè)穩(wěn)固發(fā)展健全價格政策，建立健全危險廢物處置收費管理制度，采取市場化和政府指導(dǎo)相結(jié)合的收費機制，依法依規(guī)查處不良行為，避免壟斷、抬價處置和變相拒收。鼓勵各省（自治區(qū)、直轄市）建立危險廢物處理處置交易平臺，按照自主參與、公平競價、公開交易的原則，促進信息交換和危險廢物交易。推動建立危險廢物填埋場封場后的維護管理費用預(yù)提制度。強化財政稅收政策，鼓勵各地區(qū)加大對危險廢物資源化利用技術(shù)和項目的資金扶持力度，市政工程優(yōu)先采購綠色再生建材產(chǎn)品。落實好現(xiàn)有資源，綜合利用增值稅、第三方治理所得稅等稅收優(yōu)惠政策。以長三角、珠三角、京津冀和長江經(jīng)濟帶其他地區(qū)等為重點，探索建立危險廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移處置的生態(tài)環(huán)境保護補償機制，實現(xiàn)處置能力優(yōu)勢互補。
3.4 培育行業(yè)高端企業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)整體水平鼓勵具有一定研發(fā)和生產(chǎn)基礎(chǔ)的企業(yè)開發(fā)先進適用的危險廢物利用處置技術(shù)和裝備，積極參與國家、地方或行業(yè)綜合利用產(chǎn)品質(zhì)量標準、有害物質(zhì)限值標準等的制定工作，推廣應(yīng)用危險廢物綜合利用產(chǎn)品。培育危險廢物環(huán)境管理第三方咨詢機構(gòu)，以政府購買服務(wù)、第三方技術(shù)評估等方式強化技術(shù)服務(wù)，培育危險廢物咨詢服務(wù)企業(yè)。鼓勵優(yōu)勢企業(yè)采用企業(yè)并購、項目注資等方式提高市場占有率，提升產(chǎn)業(yè)集中度，開展技術(shù)創(chuàng)新，強化運營服務(wù)，打造行業(yè)龍頭。
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