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??? 榮成市固廢綜合處理和應(yīng)用產(chǎn)業(yè)園位于山東威海市榮成市郊區(qū)，是一個(gè)將廢氣、廢渣、廢水等多種形態(tài)的污染物進(jìn)行集中、整體打包的綜合性固廢處理項(xiàng)目。榮成市政府于2015年6月發(fā)起該項(xiàng)目，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式，最終長(zhǎng)青供熱成為中標(biāo)社會(huì)資本方。該項(xiàng)目包含15個(gè)子項(xiàng)目，其中3個(gè)存量項(xiàng)目和12個(gè)新建項(xiàng)目，存量項(xiàng)目采用TOT(移交—運(yùn)營(yíng)—再移交)模式，新建項(xiàng)目采用BOT(建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交)模式，合作期共28年，總投資額約20億元，其中存量資產(chǎn)約3.9億元，新建項(xiàng)目資產(chǎn)16.1億元。項(xiàng)目公司注冊(cè)資本為4.2億元。此后，榮成市固廢綜合處理和應(yīng)用產(chǎn)業(yè)園交由長(zhǎng)青供熱的母公司威海昊陽(yáng)集團(tuán)具體執(zhí)行。目前該項(xiàng)目已被山東省財(cái)政廳評(píng)選為省級(jí)示范項(xiàng)目，于2016年入圍第三批國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目，并獲得了財(cái)政給予的860萬(wàn)元獎(jiǎng)金。
??? 在榮成市固廢綜合處理和應(yīng)用產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目中，政府引入了第三方咨詢公司，青島習(xí)遠(yuǎn)房地產(chǎn)土地評(píng)估造價(jià)咨詢有限公司全程參與，從前期識(shí)別論證、實(shí)施方案設(shè)計(jì)、招標(biāo)采購(gòu)及合同起草，到“物有所值”和“財(cái)政承受能力”評(píng)估，再到最終代表政府方面與社會(huì)資本方談判，青島習(xí)遠(yuǎn)沒(méi)有落下一個(gè)環(huán)節(jié)。“由于青島習(xí)遠(yuǎn)早年間參與了此項(xiàng)目中3個(gè)存量子項(xiàng)目的資產(chǎn)評(píng)估工作，所以這次以‘軍師’的身份參與了整個(gè)項(xiàng)目。”習(xí)遠(yuǎn)咨詢總經(jīng)理宋文斐對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者說(shuō)。
??? 與其他大多數(shù)PPP項(xiàng)目相比，榮成市固廢綜合處理和應(yīng)用產(chǎn)業(yè)園的最大特點(diǎn)是子項(xiàng)目眾多，共15個(gè)。昊陽(yáng)集團(tuán)副總裁王南告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者：“固廢處理是一個(gè)講求集群效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，最好是將全市所有的污染源都集中起來(lái)。”在王南看來(lái)，與其他飛灰、廢水、固體廢物以分散方式進(jìn)行處理的城市相比，榮成是他所了解的第一個(gè)將所有形態(tài)的污染源整體打包處理的城市。“整體打包不會(huì)增加項(xiàng)目管理的難度，反而可以使各個(gè)項(xiàng)目共享公共設(shè)施，互相借力，產(chǎn)生協(xié)同作用。”
??? 《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者了解到，該項(xiàng)目的15個(gè)子項(xiàng)目分別為垃圾填埋場(chǎng)及產(chǎn)業(yè)園配套、生活垃圾焚燒發(fā)電、填埋場(chǎng)滲濾液處理、垃圾焚燒發(fā)電滲濾液處理、飛灰處理、爐渣處理、低溫循環(huán)水供熱站、沽河取水項(xiàng)目、固廢處理與應(yīng)用科普館、餐廚垃圾處理、生活垃圾分揀中心，爐渣應(yīng)用、天然氣熱電廠項(xiàng)目、清潔能源熱源、污水源合同能源管理。其中原本由政府運(yùn)營(yíng)的生活垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)、垃圾焚燒發(fā)電滲濾液處理等三個(gè)存量項(xiàng)目被打包進(jìn)此PPP項(xiàng)目，通過(guò)資產(chǎn)置換化解了政府10058萬(wàn)元的存量債務(wù)。
??? 子項(xiàng)目眾多給第三方咨詢機(jī)構(gòu)的工作帶來(lái)了一定難度。宋文斐對(duì)記者說(shuō)：“財(cái)務(wù)模型要一個(gè)一個(gè)地測(cè)算，并且還要注意項(xiàng)目之間的協(xié)同效應(yīng)，最終再打包。”由于15個(gè)子項(xiàng)目不是同期投入運(yùn)營(yíng)，目前只投入運(yùn)營(yíng)了7個(gè)，而回收卻是在28年后同一時(shí)刻打包移交給政府，這又一次增加了財(cái)務(wù)模型的復(fù)雜程度。
??? 《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者實(shí)地走訪了榮成市固廢綜合處理和應(yīng)用產(chǎn)業(yè)園區(qū)，該園區(qū)目前有7個(gè)項(xiàng)目已投入運(yùn)營(yíng)，其余仍在建設(shè)中。據(jù)介紹，最早到2019年15個(gè)子項(xiàng)目將全部投入運(yùn)營(yíng)。記者日前進(jìn)入生活垃圾焚燒發(fā)電廠，在近10層樓高的垃圾處理間看到，控制室內(nèi)的工作人員通過(guò)搖桿和各種按鈕操縱控制室外的巨型抓臂，不停地抓取運(yùn)送固體垃圾。記者留意到，該處理間內(nèi)沒(méi)有任何垃圾產(chǎn)生的異味。“我們?cè)O(shè)置了氣壓裝置，保證外部的氣壓大于內(nèi)部的氣壓，使垃圾的異味不會(huì)逸出。”王南說(shuō)。
??? 隨后記者進(jìn)入了位于同一棟建筑內(nèi)的中控室，中控室內(nèi)的工作人員24小時(shí)值班，與數(shù)十個(gè)監(jiān)視器相連，對(duì)已投入運(yùn)營(yíng)的7個(gè)項(xiàng)目的每一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。在該建筑之外，是一片巨大的垃圾焚燒填埋場(chǎng)。王南介紹說(shuō)，該填埋場(chǎng)按照2008年出臺(tái)的最新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，地上部分與地下部分嚴(yán)格分開(kāi)，不會(huì)對(duì)地下水產(chǎn)生任何影響。換言之，今后這片土地若改作其他用途，也不會(huì)有任何生態(tài)上的影響。
??? >> 社會(huì)資本與政府多次談判
??? 在長(zhǎng)青供熱中標(biāo)之后，政府方面與社會(huì)資本方就合同細(xì)節(jié)、財(cái)務(wù)模型和具體價(jià)格等問(wèn)題進(jìn)行了不下20輪的談判，用時(shí)長(zhǎng)達(dá)3個(gè)月，就國(guó)內(nèi)所有PPP項(xiàng)目而言，這是一次較為艱苦的談判。那么，雙方一開(kāi)始的分歧是什么，后來(lái)又是如何達(dá)成一致的?
??? “主要是價(jià)格，還有政府付費(fèi)的頻率。”王南對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者說(shuō)，“對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，政府付費(fèi)是按月執(zhí)行，還是按季度執(zhí)行，抑或按年度執(zhí)行，對(duì)社會(huì)資本方在財(cái)務(wù)上的壓力是完全不同的。”王南介紹，長(zhǎng)青供熱希望按月付費(fèi)，而政府方面希望按年度付費(fèi)，最終雙方共同讓步達(dá)成按季度付費(fèi)的意見(jiàn)。
??? 造成談判期較長(zhǎng)的另一個(gè)原因是，PPP項(xiàng)目作為新興事物，政府在具體操作上沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可循，只能“摸著石頭過(guò)河”，因此，對(duì)有些問(wèn)題相當(dāng)謹(jǐn)慎。固廢處理是一項(xiàng)事關(guān)民生的環(huán)保項(xiàng)目，榮成市的廢固處理項(xiàng)目采用PPP模式，政府的本意是“薄本微利”，為社會(huì)資本方設(shè)定的利潤(rùn)空間是8%～9%，并且在合同上的法律風(fēng)險(xiǎn)、合作期滿后移交時(shí)可能出現(xiàn)的一系列問(wèn)題都要進(jìn)行有針對(duì)性的設(shè)置。
??? 王南舉例說(shuō)，合同細(xì)則規(guī)定，政府為社會(huì)資本方支付28年合作期內(nèi)的資產(chǎn)重置、設(shè)備更新等費(fèi)用，在28年后移交時(shí)社會(huì)資本方必須要將設(shè)備修復(fù)到可正常使用的標(biāo)準(zhǔn)，且還要接受一系列嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)和懲罰。“對(duì)此，我們?cè)谡勁兄匈M(fèi)了許多的周折，最終才在所有細(xì)節(jié)上達(dá)成一致。”王南對(duì)記者說(shuō)。
??? “進(jìn)入這個(gè)與民生有關(guān)的工程，圖的并不是一時(shí)之利。”王南坦言，“雖然這個(gè)項(xiàng)目是薄利的，但我們還是收獲了對(duì)微利項(xiàng)目進(jìn)行把控的能力，這種能力一旦在集團(tuán)其他業(yè)務(wù)中得到復(fù)制，就不再是微利了。如果再做10個(gè)項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目保持8%～9%的利潤(rùn)，這就很可觀。”
產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的垃圾填埋場(chǎng)
產(chǎn)業(yè)園區(qū)中央控制室
??? >> 政府只做“裁判員”，不做“運(yùn)動(dòng)員”
??? 社會(huì)上時(shí)常有個(gè)別地方供熱效果不達(dá)標(biāo)的報(bào)道，那么，引入PPP模式之后，由社會(huì)資本參與的項(xiàng)目公司，如何保證供熱服務(wù)達(dá)標(biāo)?
??? “必須達(dá)標(biāo)，合同明確規(guī)定政府按服務(wù)績(jī)效付費(fèi)，一旦出現(xiàn)問(wèn)題馬上啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制。”宋文斐對(duì)記者說(shuō)。昊陽(yáng)集團(tuán)此前領(lǐng)到了30萬(wàn)平方米的供熱面積，以焚燒固體廢料發(fā)熱的方式提供，后又被“追加”了30多萬(wàn)平方米的面積，“目前我們負(fù)責(zé)超過(guò)60萬(wàn)平方米的供熱任務(wù)，由使用者付費(fèi)，用戶都是企業(yè)，無(wú)任何投訴情況。”王南告訴記者，此前由政府全資擁有的國(guó)企進(jìn)行供熱服務(wù)時(shí)，負(fù)責(zé)監(jiān)管的是環(huán)保部門，政府既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，難免投鼠忌器。但現(xiàn)在不同了，政府以裁判員的身份監(jiān)督項(xiàng)目公司這一“運(yùn)動(dòng)員”，監(jiān)管十分到位。“我們現(xiàn)在不敢有半點(diǎn)馬虎。”王南說(shuō)。
??? 規(guī)范化運(yùn)營(yíng)的另一點(diǎn)還體現(xiàn)在社會(huì)資本方對(duì)工程質(zhì)量的重視。政府的付費(fèi)是有定額的，廠房一旦損壞，社會(huì)資本方修復(fù)廠房所產(chǎn)生的額外成本花的就都是自己的錢，“于是我們不得不加強(qiáng)對(duì)施工單位的監(jiān)督。另外，社會(huì)資本方的企業(yè)性質(zhì)也決定了其將最大可能地減少成本，盡可能地在其他環(huán)節(jié)進(jìn)行內(nèi)部挖潛，降低消耗。”王南說(shuō)。
??? 在榮成市財(cái)政局局長(zhǎng)王云雷看來(lái)，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP項(xiàng)目有很多優(yōu)勢(shì)：減輕財(cái)政支出壓力、推動(dòng)各類資本互相融合、推動(dòng)政府發(fā)展規(guī)劃、服務(wù)監(jiān)管和企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力、管理效率的有機(jī)結(jié)合、推進(jìn)投融資體制和財(cái)稅體制改革創(chuàng)新、打破行業(yè)壟斷和市場(chǎng)壁壘。據(jù)了解，榮成市對(duì)PPP模式十分熱情， 2015年便出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)的實(shí)施意見(jiàn)》，并成立以市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，財(cái)政、發(fā)改、建設(shè)、交通、環(huán)保、水利、教育、審計(jì)、物價(jià)等部門主要負(fù)責(zé)人為成員的PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組。為對(duì)各級(jí)官員普及PPP相關(guān)知識(shí)，榮成市財(cái)政局還成立了“PPP知識(shí)大講堂”，聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展知識(shí)培訓(xùn)。
??? “PPP模式的效果應(yīng)該是長(zhǎng)期的，面向未來(lái)的。5到10年之后，應(yīng)該就會(huì)看到其對(duì)整個(gè)榮成環(huán)保事業(yè)的成效。”榮成市財(cái)政局的一位負(fù)責(zé)人對(duì)記者說(shuō)。
