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長江是中華民族的母親河，是中華民族發展的重要支撐，保護好長江流域是維護國家生態安全的重大需求，事關中華民族的生存發展與未來。2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》），自2021年3月1日施行，從根本上夯實了長江大保護的制度保障。《長江保護法》的制定與實施是將習近平總書記關于長江保護的重要指示和黨中央對長江經濟帶綠色發展戰略部署以法律形式予以貫徹落實的最有效措施，是我國首部以國家法律的形式為特定流域制定的法律，是我國生態環境法體系建設的標志性成果。《長江保護法》以推進共抓大保護、不搞大開發，提高長江流域生態環境保護的整體性和系統性為立法思路，以生態優先、綠色發展為立法原則，以實現長江經濟帶高質量發展為立法目標，在立法理念和立法內容等方面均有重大創新與突破。下一步，需要通過落實權責、加強監管與執法、完善制度機制保障等措施促進《長江保護法》的落地實施。
落實長江流域生態優先戰略的重大舉措
為長江流域綜合治理提供新遵循。加強流域綜合治理與保護是促進流域可持續發展的重要支撐，也是維護江河健康的客觀需要。《長江保護法》是我國第一部立足流域綜合治理的立法，為實施流域綜合治理提供了法律依據。為以后其他流域生態環境保護立法建設提供了完整性、系統性立法創新與實踐參考，對于適時推進黃河流域立法，以及其他流域立法具有重要借鑒意義。
為長江經濟帶生態優先、綠色發展立“規矩”。推動長江流域走出一條生態優先、綠色發展之路，是黨中央、國務院主動適應把握引領經濟發展新常態，科學謀劃中國經濟新棋局，做出的既利當前又惠長遠的重大決策部署。《長江保護法》是我國依法保護長江流域生態系統，推進生態優先原則落地的重要嘗試。在其出臺前，長江流域整體性、系統性生態保護不足，生態系統退化趨勢加劇，水污染物排放量大，環境風險隱患較多，產業結構布局不合理，綠色發展相對不足，相關法律體系不能滿足長江流域生態環境保護與管理的需要。《長江保護法》統籌資源、生態、環境保護與治理，體現了“山水林田湖草統籌治理”的生態系統觀，將長江流域資源的相關要素、多種價值和生態服務功能進行綜合平衡，通過立法穩固下來，為生態環境保護和綠色發展提供了根本法律制度保障。
為長江經濟帶高質量發展提供新動力。《長江保護法》為長江經濟帶的高質量發展注入新動力，通過推動結構調整、促進轉型升級、鼓勵技術創新等綠色發展途徑，為長江經濟帶高質量發展提供法律保障。《長江保護法》準確把握生態環境保護和經濟發展的協同關系，強調調整產業結構與布局，共抓大保護、不搞大開發，充分發揮長江流域發展規劃、國土空間規劃、生態環境保護規劃等規劃的引領和約束作用，強力推動長江流域科學、有序、綠色、高質量發展的實現。
鋪好長江流域綠色發展底色的重大保障
強調綠色發展。《長江保護法》首先強調長江流域要實施綠色發展，強調推進長江流域生態環境與社會經濟協同發展。通過優化產業結構與布局、建立開發區綠色發展評估機制、組織對各類開發區的資源能源節約集約利用情況開展定期評估等措施，統籌規劃、建設與管理，促進生態環境保護與經濟發展的協同與融合。
突出生態優先。強調實施生態優先，將長江流域生態環境保護和修復放在壓倒性位置。加大對長江流域的水污染防治與監管力度，有效控制總磷排放總量、提高城鄉污水收集處理能力、制定更嚴格的地方水污染物排放標準等內容。明確了跨區域橫向生態補償的要求，加大對長江流域上游生態功能重點區域生態補償力度，鼓勵長江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之間開展橫向生態保護補償。強調推動長江流域生態產品價值實現機制，鼓勵社會資金建立市場化運作的長江流域生態保護補償基金，將市場化經濟措施和財政式補償制度相結合，加強生態環境服務付費。
加強空間管控。明確了生態環境空間管控內容，加強生態保護紅線監管的有關要求，科學有序統籌安排長江流域生態、農業、城鎮等功能空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，優化國土空間結構和布局，將生態保護紅線等已經成熟的做法以法律條文的形式固化下來，進一步明確了國務院生態環境主管部門對長江流域生態保護紅線實施統一監管。
加大用水調節。重視農業用水的節約和面源污染控制，以實現水體功能分區目標。重視生態用水的調配和保障，提出了長江干流、重要支流、重要湖庫控制斷面的生態流量、水位管控等指標。區分了水生態標準和水環境標準，明確了相關標準的涉及范圍，重視不同要素水體的標準銜接，有利于形成長江流域生態保護的標準網絡體系和規范體系。
創新體制機制。《長江保護法》立足我國國情，在流域管理模式方面做出了特色方案，首次在法律層面明確建立長江流域統籌協調機制下的分部門管理體制，以協調機制統籌和解決各省市之間的橫向關系和矛盾，從而使流域總體規劃、流域環境和生態保護及修復制度、流域水質管理和污染控制制度以及流域水資源管理規劃和運作等規劃政策聯系協調起來。
多措并舉推進《長江保護法》落地生效
落實各方責任。按照全流域統一管理要求，劃分流域治理保護相關事權，界定清晰流域上下游各地區、各主體的權責關系，建立起權責明晰、權責統一、監督有序、制約有效的實施運行機制。嚴格落實“黨政同責”“一崗雙責”，長江流域各省市黨委和政府對本地區生態環境治理負總體責任，貫徹落實《長江保護法》各項要求，制定和實施有利于生態環境保護的目標任務、政策措施。長江流域各市縣黨委和政府承擔具體責任，統籌推進監管執法、市場規范、資金安排、宣傳教育等工作。
強化監管執法。加強長江流域生態環境保護監管，綜合運用多重監管手段，建立聯合懲戒和信息共享機制。完善執法保障人才隊伍建設，完善執法監督和網格化監管體系，加強長江流域環境監管執法技術支持基礎能力建設，推進生態環境管理數字化智能化，加強區塊鏈、人工智能新技術融合應用，充分發揮大數據、信息化等技術在流域監管執法中的應用，不斷提高執法效能，實現流域管理的智能化與精準化。強化市縣監管執法能力建設，推進執法重心向市縣下移，加強基層執法隊伍建設。推行流域污染聯防聯控，加強聯合執法、交叉執法。
加大制度保障。落實長江流域生態環境保護綜合行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，推進長江流域環境資源專門審判機構建設，統一涉長江流域環境資源案件的受案范圍和審理程序。構建長江流域常態化司法協作機制，加強流域內地區間在立案、審判、執行方面的工作協調對接。探索建立跨省界和流域上下游重大生態環境損害賠償制度，加強案件篩選、索賠磋商和修復監督。妥善審理環境公益訴訟，加強與行政處罰、刑事司法及生態環境損害賠償等制度的有效銜接。
作者：董戰峰，生態環境部環境規劃院研究員、博導
